Den gamle bistandsdebatten: et historisk perspektiv
Utviklingshjelp kom på trappene etter andre verdenskrig, som en ordning med økonomiske bidrag til fattige land som var utelatt fra det internasjonale markedet. Ettersom det politiske klimaet endret seg i årene etter krigen ble utviklingshjelpen snart et verktøy for å oppnå politiske allianser. Først mot slutten av den kalde krigen ble humanitære mål mer synlig innenfor bistandspolitikken, noe som bidro til en økning av bistand og bistandsorganisasjoner globalt sett.
Fra utviklingshjelpens opprinnelse har det blitt debattert om bistand i det hele tatt virker, og denne debatten har tre hovedstrømninger. På den ene siden mener noen at bistand virker, og bidrar til utvikling og produktivitet. Andre mener at bistand bidrar til utvikling kun i de land som evner å implementere gode reformer. En tredje gruppe mener at bistand virker mot sin hensikt.
Tradisjonelt sett finnes ikke et klart teoretisk rammeverk som forklarer hvorfor bistand skal fungere. I flere tiår var utviklingsøkonomien sterkt påvirket av neoklassikeren Robert Solows modell, som vektlegger at kapitalen i et land vil øke gjennom investeringer. Det ble, i likhet med Marshall-planen etter 2. verdenskrig, forventet at ved å motta bistand ville land kunne unnslippe den fattigdomsfellen som forhindret dem i å «ta av». Gjennom bistand ville en sirkel av utvikling og vekst forme seg, og etter hvert kunne bistanden opphøre.
Det har etter hvert blitt kjent at global bistand ikke ga de samme resultatene som Marshall-planen gjorde eller som Solows modell predikerte, men det betyr ikke at bistand ikke har hatt og har positive virkninger.
I løpet av de siste årene har derfor debatten endret seg fra å handle om bistandspolitikk er god politikk, til å handle om bistandseffektivitet; hvordan bistandspolitikk kan utføres på best mulige måte. Spørsmålet er om verdensledernes teoretiske konsensus om bistandseffektivitet faktisk kan overføres fra papiret til praksis.
Bistandseffektivitet
I følge Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD) handler bistandseffektivitet om å håndtere bistand på en måte som maksimerer utviklingen. Både giver- og mottakerland har inngått utviklingsforpliktelser, både til sine skattebetalere og til hverandre, og bistandseffektivitet handler om å leve opp til disse forpliktelsene og vise resultater.
Under FNs Millennium Summit i 2000 lovet verdens ledere å jobbe sammen for å fri sine medmennesker fra “nedverdigende og dehumaniserende fattigdom” og å “gjøre retten til utvikling en realitet for alle.” De omfattende forpliktelsene, kjent som tusenårsmålene (MDGs), innebærer blant annet håndtering av miljøødeleggelser, likestillingsspørsmål, hiv/aids problematikk, samt tilgang til utdannings- og helsetjenester og rent vann for verdens fattigste.
Avtalene innebærer at land under utvikling har hovedansvaret for å nå målene innen tidsfristen i 2015, mens giverlandene bærer ansvaret om å opprettholde det globale samarbeidet for utvikling. Til sammen skal disse forpliktelsene resultere i økt bistandseffektivitet.
Økt bistandseffektivitet skal i det store og hele bidra til at de fattigste innbyggerne i utviklingsland får økt velferd. Prioriteringsområdene for bistand skal derfor settes av utviklingslandene selv. Giverlandene skal ikke utvikle mottakerlandene. Mottakerlandene skal utvikle seg selv.
Paris-erklæringen og Accra Agenda for Action
På begynnelsen av 2000-tallet ble det klart at økninger i bistand ikke produserte de forventede virkningene. En ny enighet om hva som måtte gjøres vokste frem, og danner grunnlaget for Pariserklæringen av 2005 og Accra Agenda for Action av 2008.Paris-erklæringen er det nyeste rammeverket for internasjonal samhandling, og fremstiller et praktisk og handlingsorientert veikart for å kunne forbedre bistandskvaliteten og utviklingsresultatene. 25 giverland, 80 mottakerland og omtrent 25 multilaterale institusjoner (for eksempel Verdensbanken) har forpliktet seg til å leve opp til erklæringen.
Fem grunnprinsipper og en rekke forpliktelser for både giver- og mottakerland danner reglene for hvordan internasjonalt samarbeid bør drives, og gjennomføringen av erklæringen er knyttet til resultater av tusenårsmålene.
Paris-erklæringens fem hovedprinsipper for å bedre bistandseffektiviteten er:
- Eierskap: utviklingslandene må utøve effektivt lederskap over sin egen utviklingspolitikk og i å koordinere utviklingsaktørene.
- Følge nasjonale planer: land som gir bistand skal basere den på utviklingslandenes egne utviklingsstrategier, institusjoner og prosedyrer.
- Harmonisering: giverland skal samarbeide slik at deres arbeid er harmonisert, gjennomsiktig og kollektivt effektivt.
- Resultatorientering: alle land skal styre ressursene og forbedre beslutningsprosedyrer for å få de ønskede resultatene.
- Gjensidig ansvar: giverland og mottakerland skal være gjensidig ansvarlige for resultatene av bistanden.
Paris-erklæringens virkninger evalueres gjennom systematisk kartlegging på landnivå som rapporteres til felles giver- og mottakerfora. I følge NORAD viser erfaringer at bistandsinnsatsen har bidratt til fremskritt, men ikke nok. På et internasjonalt møte i Accra i Ghana i september 2008 ble en handlingsplan vedtatt. Accra Agenda for Action forpliktet partene til å intensivere innsatsen for å nå Paris-erklæringens mål innen 2010. Resultatene vil bli offentligjort på høynivåmøtet for effektiv utvikling i Busan i Sør-Korea i månedsskifte november/desember 2011.
Sivilt samfunn i bakevja?
Paris-erklæringen retter seg hovedsakelig mot stat-til-stat-bistand (bilateral), men også internasjonale organisasjoner (multilateral) var delvis involvert i prosessen. Ikke-statlige organisasjoner/sivilt samfunn (NGO), som også driver bistand (NGO til NGO-bistand), var ikke i Paris.
Multilateral bistand blir ofte gitt til en internasjonal organisasjon som fungerer som et mellomledd, som for eksempel Verdensbanken. Denne organisasjonen samler midlene fra flere ulike land for så å distribuere dem til sine mottakere i form av prosjekter.
Organisasjoner fra sivilt samfunn var ikke tilstede i Paris i 2005, og hadde derfor begrenset innflytelse på innholdet på Paris-erklæringen. Derimot deltok sivilt samfunn i Accra i 2008, da Paris-erklæringen virkninger så langt ble evaluert og en fremtidsrettet handlingsplan vedtatt. Etter Accra ble sivilt samfunn anerkjent som en viktig aktør og ble inkludert i arbeidsgruppen (Working Party on Aid Effectiveness) som arbeider med implementering av Paris-erklæringen og også forbereder møtet i Sør-Korea. I Sør-Korea i november vil det etableres et eget NGO-forum, og det er ventet at organisasjonene vil stille krav til ulike endringer i Paris-erklæringen.
Kritikken mot Paris-erklæringen
Aksel Nærstad i Utviklingsfondet skriver at: “De aller fleste frivillige organisasjonene som har engasjert seg i arbeidet knyttet til Paris-erklæringen, er meget kritiske til både innholdet og den prosessen som nå foregår. Det er ikke først og fremst det som står i selve erklæringen, som får mest kritikk, men hva som ikke står, og hvordan den nå blir (mis)brukt for å legge press på frivillige organisasjoner til å innordne seg de nasjonale planene i utviklingsland.”
Kritikken som Nærstad fremsetter handler om flere ting. For det første at Paris-erklæringen ikke omfatter alle bistandsaktørene, og da særlig sivilt samfunn, inkludert kvinneorganisasjoner. Sivilt samfunn hevder at økt bistandseffektivitet avhenger av at aktører fra sivilt samfunn inkluderes, og at dette kan bidra til å sikre demokratisk lederskap og en sterkere utviklingsprosess.
For det andre kritiseres Paris-erklæringen for at det økte fokuset på mottakerlandenes autonomi kan føre til svekket NGO-til-NGO-bistand og organisasjoners overlevelsesevne. Føringer på frivillige organisasjoner og redusert tilgang på økonomiske ressurser for disse vil svekke alt arbeid som er i opposisjon til myndighetene i de ulike landene, eller som ikke står på myndighetenes prioriteringsliste. En kan for eksempel anta at særlig kvinne- og likestillingsorganisasjoner og organisasjoner for homofile og lesbiske vil bli svekket i land som ikke verdsetter deres agenda.
Paris-erklæringen er et svært teknisk dokument og har i stor grad fokusert på finansielle og administrative måter å effektivisere bistanden på. Kritiske røster har klaget på manglende rutiner for oppfølging, samt at erklæringen mangler verktøy for å se hvordan endringer slår ut for kvinner.
Kritikken fra sivilt samfunn, deriblant organisasjoner som arbeider med kvinne- og likestillingsspørsmål, er bred, og vil bli utdypet senere i artikkelserien «Bistandseffektivitet for dummies».
Gått ut på dato?
I følge en artikkel i Bistandsaktuelt (15.03.10) mener fagfolk at Paris-erklæringen allerede har gått ut på dato, og at den politiske ledelsen i Norge har mistet interessen for erklæringen.
Utviklingsforsker og tidligere forsker ved Christian Michelsens Institutt, Alf Morten Jerve, hevder i artikkelen at Norge har uttrykt ønsker om at «bistanden skal påvirke politiske prosesser i retninger som Norge kan stå for».
En slik bistandspolitikk kan være uforenelig med Paris-erklæringens prinsipper om blant annet økt fokus på mottakerlands selvbestemmelse og prioriteringer.
Seniorrådgiver i Utenriksdepartementet, Inge Herman Rydland, har liten tro på at Paris-erklæringen har noe videre liv i sin nåværende form. Til Bistandsaktuelt sier han at «prinsippene i erklæringen fortsatt er gyldige, men tolkningen av disse prinsippene må vurderes i lys av den bredere globale utviklingen.»
Den bredere globale utviklingen det her refereres til kan for eksempel være at nye donorer, som ikke var tilstede i Paris, har kommet til, blant annet Kina, India, Sør-Afrika og Brasil. Og at nye aktører kan legge andre premisser for bistand til grunn enn hva som har dannet konsensus tidligere, for eksempel i forhold til overholdelse av menneskerettigheter.
Om Paris-erklæringen erklæres død, eller hva som blir dens nye liv, får vi først svar på i Sør-Korea i november/desember.